De la Privatización al Control Público: El Gobierno de Quintana Roo Gana la Batalla Contra Aguakan

16 Abr. 2025

 

  • Tras más de 30 años de operación, amparos legales y protestas ciudadanas, un juez federal avala la revocación de la concesión de Aguakan en Cancún, Isla Mujeres, Solidaridad y Puerto Morelos

 

  • El fallo marca un parteaguas en la historia del agua potable en México: Quintana Roo retomará el control del servicio con un modelo público tras décadas de privatización, denuncias por abusos y una consulta popular histórica

 

Renán Castro Hernández/ CAMBIO 22

El manejo del agua potable en el norte de Quintana Roo ha estado, por más de tres décadas, en manos de la empresa privada Aguakan. Desde la polémica concesión inicial en la década de 1990 hasta los recientes intentos por revocarla en 2025, la historia de Aguakan en municipios como Cancún, Solidaridad, Isla Mujeres y Puerto Morelos refleja tensiones entre interés público, decisiones gubernamentales controvertidas y el clamor ciudadano.

Este reportaje analiza cronológicamente la trayectoria de Aguakan –contexto histórico, legal, político y social– para entender cómo se llegó a la posible salida de la empresa, tras la cancelación de un amparo que pretendía frenar la revocación de su contrato.

Orígenes de Aguakan: la Privatización del Agua en Cancún (1990-1993)

A fines de los años 80 e inicios de los 90, México vivió un impulso a la participación privada en servicios públicos, en Quintana Roo, el auge turístico de Cancún exigía fuertes inversiones en infraestructura de agua potable y saneamiento, pero los recursos públicos eran limitados​.

En este contexto se creó Aguakan (Desarrollos Hidráulicos de Cancún) en julio de 1990, concebida como una empresa para administrar el agua en la zona norte del estado​.

Bajo el gobierno federal de Carlos Salinas de Gortari, Quintana Roo se convirtió en pionero de la privatización del servicio de agua. En 1991, la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado (CAPA) estatal y Aguakan realizaron un primer proyecto conjunto para mejorar la infraestructura hidráulica en Cancún​ Pocos años después, el 20 de octubre de 1993, el Gobierno del Estado de Quintana Roo otorgó a Aguakan la primera concesión integral de agua potable, alcantarillado y saneamiento para Cancún (municipio de Benito Juárez) e Isla Mujeres​.

​Dicho título de concesión, autorizado durante la administración del entonces Gobernador Mario Villanueva Madrid por instrucción presidencial, abarcaba un periodo inicial de 30 años. En ese momento fue una de las primeras experiencias de manejo privado del agua en el país, justificada bajo el argumento de traer inversión privada para cubrir el rezago en servicios en una zona turística en rápido crecimiento​.

Una Concesión Prolongada y Extendida sin Licitación (2014-2015)

Con el paso de los años, Aguakan mantuvo la operación en Benito Juárez (Cancún) e Isla Mujeres, y posteriormente también en Puerto Morelos –localidad turística que originalmente formaba parte de Benito Juárez–. Sin embargo, la concesión original tenía fecha de vencimiento al 31 de diciembre de 2023, dado su plazo de 30 años​.

Sorpresivamente, una década antes de ese vencimiento, el gobierno estatal de Roberto Borge Angulo (2011-2016) impulsó una ampliación anticipada del contrato. En noviembre de 2014, los apoderados de Aguakan solicitaron formalmente al Estado y a los municipios no solo prorrogar la concesión por 30 años adicionales (más allá de 2023), sino también extenderla al municipio de Solidaridad (Playa del Carmen), donde hasta entonces el servicio lo brindaba el organismo público CAPA​.

Esta petición se concretó rápidamente: en diciembre de 2014, la XIV Legislatura del Congreso de Quintana Roo aprobó, por mayoría, el Decreto 250, que autorizó extender la concesión de Aguakan hasta el 31 de diciembre de 2053​.

De ese modo, Aguakan quedó habilitada para seguir operando tres décadas más una vez concluido el contrato original en 2023, alcanzando un total de 60 años, hasta mediados de siglo.

La ampliación incluyó formalmente a Solidaridad (Playa del Carmen) dentro del área operativa de Aguakan a partir de 2015​. También Puerto Morelos, que se convirtió en nuevo municipio en 2016, fue incorporado en ese “paquete” de concesión extendida​. Todo esto se hizo sin licitación pública para buscar otras opciones y a cambio de un pago único de 1,055 millones de pesos por parte de la empresa​.

Cabe señalar que en Solidaridad las normas municipales prohibían expresamente concesionar servicios públicos como el agua a particulares​, por lo que la decisión generó suspicacias legales desde el inicio.

La forma en que se aprobó la prórroga fue objeto de fuertes críticas, años después se reveló que durante el proceso de ampliación en 2014 hubo irregularidades importantes: por ejemplo, Aguakan no presentó su modelo de negocio ante el Congreso estatal, a pesar de ser información obligatoria para evaluar la concesión​.

También se incluyó una cláusula que establecía que cualquier diferendo legal se resolvería en instancias fuera de México (en Francia), lo que limitaba la capacidad del Estado mexicano de intervenir en defensa del interés público​. Estas condiciones fueron aceptadas entonces, en medio de un entorno político poco transparente –Roberto Borge, quien avaló la extensión, posteriormente fue detenido por desvío de recursos públicos.

Servicio Cuestionado: Quejas Ciudadanas y Polémicas (2015-2020)

La expansión de Aguakan a más municipios coincidió con un incremento en las quejas de ciudadanos y autoridades locales sobre la calidad del servicio. A partir de 2015, residentes de Cancún, Playa del Carmen, Isla Mujeres y Puerto Morelos denunciaron diversas deficiencias en el suministro de agua y alcantarillado por parte de la empresa.

En abril de 2019, la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) incluso llegó a calificar a Aguakan como “el rey de las denuncias” por cobros indebidos en Quintana Roo, señalando prácticas abusivas como “facturar aire” (cobrar por aire que pasa por los medidores) cuando hay interrupciones del servicio​.

De hecho, Aguakan acumulaba cientos de reclamaciones ante Profeco por supuestos cobros excesivos y errores de facturación.

Autoridades municipales también alzaron la voz. Laura Beristain, presidenta municipal de Solidaridad (2018-2021), criticó públicamente que Aguakan cobraba tarifas “desmesuradas” pese a un servicio “deficiente”, con impactos negativos al medio ambiente por la contaminación de mantos freáticos debido a plantas de tratamiento en malas condiciones​.

Beristain promovió en 2018 un recurso legal ante el Tribunal de Justicia Administrativa estatal para anular la concesión en Solidaridad por incumplir la ley local​. Aunque ese proceso aún seguía abierto años después, mostraba la creciente oposición institucional a la concesionaria.

Paralelamente, la ciudadanía organizó protestas y campañas en redes sociales bajo consignas como “¡Fuera Aguakan!” exigiendo la remunicipalización del agua.

En reuniones vecinales y foros públicos se documentaron casos de baja presión o falta de agua en colonias populares, y descargas de aguas residuales mal tratadas que contaminaban cenotes y el Mar Caribe.

Las siguientes eran las principales quejas expresadas por usuarios del servicio de Aguakan:

 

  • Tarifas elevadas y cobros indebidos: muchos clientes reportaron recibos con montos inexplicablemente altos, acusando a la empresa de cobrar incluso por aire en las tuberías cuando no hay agua​.

 

  • Cortes frecuentes y desabasto: en diversas zonas se implementaban tandeos (suministro en horarios restringidos) y hubo cortes prolongados sin solución rápida, afectando a miles de familias​.

 

  • Calidad del agua deficiente: usuarios señalaron agua con mal sabor o con alta dureza (propiedades naturales de la región kárstica, según la empresa), e incluso episodios de agua turbia, generando desconfianza para consumo humano​.

 

  • Tratamiento de aguas residuales insuficiente: se denunciaron fallas en plantas de tratamiento y fugas en el alcantarillado, con contaminación de mantos acuíferos y afectaciones a ecosistemas sensibles (cenotes, humedales)​

 

  • Atención al cliente deficiente: muchos usuarios relataron experiencias frustrantes al intentar aclarar cobros o reportar fugas, con demoras en la respuesta y, en casos extremos, cortes de servicio injustificados.

 

La empresa Aguakan, por su parte, negó reiteradamente violar la ley o el contrato. Su portavoz llegó a descalificar las críticas como discursos “electoreros” que distorsionaban la información en cada temporada de elecciones​.

Aguakan argumentaba que el agua en Quintana Roo naturalmente tiene características distintas (por el subsuelo calcáreo) y que, sin la inversión privada continua que ellos aportaban, el Estado tendría que endeudarse para mantener el servicio​. No obstante, las explicaciones de la concesionaria no aplacaron el malestar general.

El tema escaló tanto que incluso el expresidente Andrés Manuel López Obrador mencionó públicamente que analizaría la concesión de Aguakan debido a las múltiples quejas por incumplimiento de contrato, cortes de agua, mal tratamiento de residuos y tarifas de las más altas del país​.

La consulta popular de 2021: el rechazo ciudadano a Aguakan

      imágen ilustrativa

El hartazgo de la población hacia Aguakan derivó en un hecho inédito: una consulta ciudadana para decidir la permanencia de la empresa.

Aprovechando la organización de elecciones locales y federales, el Instituto Electoral de Quintana Roo (IEQROO) convocó a una consulta popular el 6 de junio de 2021 –coincidiendo con los comicios intermedios– en los cuatro municipios donde operaba Aguakan​. 

La pregunta era sencilla y directa:

“¿Está usted de acuerdo en que la empresa Aguakan continúe prestando el servicio concesionado de agua potable, alcantarillado y saneamiento?”​

La participación superó las expectativas. Más del 35% del padrón electoral acudió a opinar en tres de los cuatro municipios, con resultados abrumadoramente contrarios a la continuidad de Aguakan​ De acuerdo con los datos oficiales, la mayoría votó por revocar la concesión en:

  • Benito Juárez (Cancún): 157,759 votos por el “No” (que NO continúe Aguakan) vs 69,893 votos por el “Sí”, con (36.8%) de participación​

  • Isla Mujeres: 5,880 votos “No” vs 3,806 “Sí”, (44.9%) de participación​

  • Puerto Morelos: 5,947 votos “No” vs 3,647 “Sí”, (44.9%) de participación

  • Solidaridad (Playa del Carmen): 51,417 votos “No” vs 11,269 “Sí”, ~28.0% de participación​. (En Solidaridad no se alcanzó el 35% mínimo de participación exigido por la ley para hacer vinculante el resultado, pese a la clara mayoría en contra de Aguakan.)

Los resultados fueron contundentes: en tres municipios la consulta resultó vinculante, al rebasar el umbral de participación requerido​.

En Cancún, Isla Mujeres y Puerto Morelos, el “No” a Aguakan ganó por amplio margen, reflejando el deseo ciudadano de terminar la concesión, solo en Playa del Carmen la baja afluencia impidió que el veredicto tuviera fuerza legal, aunque allí casi el 82% de los votantes también se pronunciaron contra la empresa​.

La senadora quintanarroense Marybel Villegas, principal promotora de la consulta, subrayó que la voz del pueblo había sido clara: “la mayoría de la gente no quiere seguir pagando por el mal servicio a costos muy elevados”.

Previamente, Villegas había recabado más de 50 mil firmas ciudadanas para impulsar este ejercicio democrático​. Con la consulta, aquella inconformidad social difusa quedó formalmente plasmada en las urnas. El mensaje político era fuerte y obligaba a las autoridades a actuar.

De hecho, el IEQROO notificó al Congreso del Estado y al Ejecutivo estatal los resultados, recordándoles que, según la Ley de Participación Ciudadana, ignorar un resultado vinculante constituiría una falta grave sancionable para los servidores públicos​, la mesa estaba servida para revisar la concesión de Aguakan.

Respuesta del gobierno: Revocación Legislativa de la Concesión (2022)

Tras la consulta popular de 2021, pasaría poco más de un año para ver acciones concretas debido a cambios políticos en el estado. En 2022, Quintana Roo estrenó nueva administración: Mara Lezama, candidata del partido Morena que había hecho campaña prometiendo atender el tema de Aguakan, asumió como Gobernadora en septiembre de ese año. Asimismo, la XVII Legislatura local –de mayoría alineada con el nuevo gobierno– se instaló dispuesta a dar cauce legal a la voluntad ciudadana expresada en las urnas.

El paso decisivo ocurrió el 22 de diciembre de 2022. En una sesión extraordinaria, el Congreso de Quintana Roo aprobó por unanimidad el Decreto 195, que esencialmente revocaba la prórroga de la concesión otorgada a Aguakan en 2014​. Dicho de otro modo, los diputados anularon la extensión de 30 años adicional que se le había concedido a la empresa en el sexenio de Borge.

Con esta medida, la situación jurídica regresaba al escenario original: la concesión debía concluir el 31 de diciembre de 2023, sin ninguna ampliación posterior​. Además –y aquí estuvo la parte más contundente– el Congreso autorizó el retiro anticipado de la concesión: decidieron abrogar el contrato de Aguakan a partir del 1 de enero de 2023, transfiriendo la operación del servicio nuevamente a la paraestatal CAPA.

Los legisladores justificaron esta determinación señalando las irregularidades y posibles incumplimientos de Aguakan. Un informe de la comisión especial del Congreso, creada ex profeso para investigar el caso, encontró vicios en el Decreto 250 de 2014 (falta de transparencia, omisiones de información crucial como el modelo financiero, cláusulas lesivas al interés estatal, etc.)​ Asimismo, documentaron quejas ciudadanas, denuncias mediáticas y evidencias de deficiencias en el servicio, argumentando que Aguakan no había garantizado el derecho humano al agua en óptimas condiciones​.

En suma, el Poder Legislativo concluyó que la concesionaria había incumplido gravemente con su parte del convenio, lo que abría la puerta legal a la rescisión antes del plazo pactado.

El decreto congresual ordenó que CAPA asumiera el control del agua potable, drenaje y saneamiento en Cancún, Puerto Morelos, Isla Mujeres y Solidaridad, restaurando así la administración pública del recurso hídrico.

Es importante destacar que la revocación legislativa contó con el respaldo de todos los partidos políticos en el Congreso, un reflejo de que el tema trascendía líneas partidistas ante el consenso del mal desempeño de Aguakan.

La gobernadora Mara Lezama celebró la decisión legislativa y señaló que su gobierno buscaría conducir el proceso de transición de manera responsable. En ese momento se preveía que, al expirar el año 2022, Aguakan dejaría de operar y el gobierno estatal retomaría el servicio a través de CAPA.

La batalla legal: amparos de Aguakan y la decisión judicial final (2023-2025)

La historia no terminó con la votación del Congreso, como era previsible, Aguakan recurrió a los tribunales para defender sus intereses, a finales de 2022, inmediatamente después de la aprobación del decreto de revocación, la empresa promovió un juicio de amparo ante la justicia federal, argumentando la inconstitucionalidad de la medida del Congreso.

Este recurso legal buscaba suspender los efectos del decreto 195 y mantener vigente la concesión más allá de 2023, apoyándose en que el contrato extendido hasta 2053 era válido y en supuestos vicios de procedimiento de la Legislatura.

En enero de 2023, un juez federal otorgó a Aguakan una suspensión provisional, seguida de una suspensión definitiva, frenando temporalmente la ejecución de la revocación​. Gracias a esas medidas cautelares, la empresa continuó operando durante todo el año 2023 en los cuatro municipios, mientras se litigaba el fondo del asunto.

El conflicto se desplazó a los juzgados: por un lado, Aguakan defendiendo la vigencia de su título hasta 2053; por otro, el Gobierno de Quintana Roo y el Congreso estatal defendiendo la legalidad de su decreto y la urgencia de atender el mandato popular.

Fueron meses de recursos y contrarrecursos. La administración estatal incluso pidió la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, anticipando la relevancia del caso​. El expediente se prolongó, y la audiencia constitucional del juicio de amparo se pospuso en varias ocasiones –hubo diferimientos hasta entrado 2024–​. Recién el 26 de marzo de 2025 el Juzgado Octavo de Distrito en Quintana Roo pudo celebrar la audiencia final del caso​.

Finalmente, el 15 de abril de 2025 llegó la resolución trascendental: el juez Mario Fernando Gallegos León, titular del Juzgado Octavo de Distrito, dictó sentencia negando el amparo a Aguakan y declarando legal el retiro anticipado de la concesión​.

En su fallo, el juez sobreseyó (desestimó) la demanda de la empresa, avalando la validez del Decreto 195 del Congreso. Esto significa que la Justicia federal no ampara ni protege a Aguakan frente a la decisión soberana del estado​.

Los argumentos de la sentencia fueron contundentes. Por un lado, el juez señaló la incongruencia de Aguakan al impugnar un acto legislativo cuando previamente había aceptado y se había beneficiado de otros actos similares –la concesión original de 1993 y su modificación en 2014 fueron aprobadas por congresos estatales, no podía ahora desconocer la facultad del Legislativo solo porque esta vez le perjudicaba​, además, se rechazó la alegación de la empresa sobre una supuesta aplicación retroactiva de la ley: el juez aclaró que la ampliación de 2014 aún no entraba en vigor, pues estaba condicionada a empezar después de 2023, de modo que el Congreso intervino antes de generar derechos adquiridos para Aguakan​.

En síntesis, legalmente no se violó certeza jurídica, ya que se actuó antes de que iniciara el nuevo periodo concesionado.

Por otro lado, la sentencia reconoció la dimensión de interés público en el caso. Citó jurisprudencia de la Suprema Corte que faculta a las legislaturas a regular las concesiones de servicios municipales para proteger a la ciudadanía​.

El juez enfatizó que el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho humano al agua y un medio ambiente sano, e incluso debe impedir que terceros (como una concesionaria) menoscaben esos derechos​, con base en pruebas presentadas –quejas de usuarios, inspecciones, notas periodísticas– se concluyó que el servicio de Aguakan presentaba riesgos para esos derechos, desde fallas en abastecimiento hasta posibles daños ecológicos​​.

Importante: en materia ambiental, recordó el juez, la carga de la prueba recae en la empresa para demostrar que NO hay daño, y Aguakan no logró desvirtuar las acusaciones de contaminación de aguas que se le atribuían​.

Sus defensas se centraron más bien en el perjuicio económico que le causaría perder la concesión, aportando peritajes financieros; pero tales consideraciones fueron descartadas, pues el agua no debe verse solo como un bien económico, sino como un bien social y cultural, por lo que el interés colectivo prevalece sobre el lucro privado​.

Con todos estos elementos, el veredicto judicial de abril de 2025 confirmó la postura del gobierno estatal: Aguakan había perdido la batalla legal para retener la concesión. La empresa aún tiene la posibilidad de interponer un recurso de revisión ante un Tribunal Colegiado de Circuito o solicitar incluso la atracción de la Suprema Corte​, pero la tendencia jurídica no le favorece.

“La justicia de la Unión no ampara ni protege” a Aguakan, concluyó el fallo, despejando el camino para que Quintana Roo recupere el control público del agua potable en Cancún, Playa del Carmen, Isla Mujeres y Puerto Morelos.

Situación actual (abril de 2025) y perspectivas a futuro

Con la cancelación del amparo de Aguakan, el Gobierno de Quintana Roo se encuentra facultado para dar por terminada la concesión y tomar control del servicio hídrico en los cuatro municipios norteños. Al 16 de abril de 2025, la salida de Aguakan parece inminente y solo pendientes algunos trámites legales.

Las autoridades estatales han reiterado que su objetivo no es entregar la concesión a otra empresa privada, sino volver a un esquema público en coordinación con la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y los organismos estatales​.

“Que quede claro, no es quitar una concesión para dársela a otra privada; estamos platicando con Conagua para seguir el camino correcto, y el objetivo es defender a la ciudadanía y el derecho al agua”, afirmó la gobernadora Mara Lezama en recientes declaraciones​.

El gobierno estatal ya trabaja en un plan de transición para asegurar que la prestación del servicio de agua no se vea interrumpida ni desmejorada al cambiar de operador.

De hecho, desde la revocación legislativa de 2022 se había considerado que la CAPA asumiera la operación; ahora, con el fallo judicial, esa medida podría ejecutarse plenamente.

Mara Lezama ha mencionado la conformación de un equipo multidisciplinario –abogados, técnicos, financieros y de recursos humanos– para definir “la mejor decisión para Quintana Roo” en este proceso, procurando no afectar a los trabajadores de la empresa y garantizando un servicio de calidad a largo plazo​.

Una posibilidad es que el personal y la infraestructura de Aguakan pasen a manos de algún organismo público mediante un esquema de absorción o convenio.

Un aspecto crucial por resolver es el tema financiero. Aguakan insinuó en algún momento estar dispuesta a negociar la terminación anticipada de la concesión “siempre y cuando la liquiden conforme a derecho”, es decir, recibiendo una indemnización justa.

El gobierno estatal, consciente de que se trata de recursos públicos, ha señalado que buscará un “precio justo” en cualquier compensación que deba pagarse a la empresa​. Para ello solicitó apoyo de la Federación y de Conagua, a fin de valuar de forma transparente la infraestructura, las inversiones no amortizadas y demás aspectos pertinentes.

No obstante, si se comprueban incumplimientos contractuales graves, es posible que la rescisión se dé por causa justificada y los pagos indemnizatorios se reduzcan significativamente​. En cualquier caso, las negociaciones –de haberlas– se realizarán bajo escrutinio público, dado el alto interés ciudadano en el tema.

A la par, los municipios involucrados deberán prepararse para la transición. En el corto plazo, podría haber retos en la logística de facturación, mantenimiento de redes, calidad del agua y atención al cliente durante el cambio de mando. Sin embargo, las autoridades han insistido en que el servicio no se suspenderá; por el contrario, aspiran a que mejore una vez que el lucro privado deje de ser el factor dominante.

Organizaciones civiles que impulsaron la salida de Aguakan han propuesto crear comités ciudadanos de vigilancia para monitorear la eficiencia de CAPA u otro organismo público que asuma el servicio, con el fin de que se atiendan las deficiencias históricas (fugas, ampliación de cobertura a colonias sin red, tratamiento adecuado de aguas residuales, etc.).

Por último, el caso Aguakan sienta un precedente notable a nivel nacional, Quintana Roo estaría revirtiendo una privatización del agua después de más de 30 años, algo poco común en México. Este “fin de una era”, como han titulado algunos medios​, envía el mensaje de que cuando una concesión no cumple con las expectativas y los ciudadanos se organizan, es posible corregir el rumbo.

  • La historia de Aguakan en Quintana Roo es aleccionadora: nació al calor de la iniciativa privada en los noventa, se expandió con apoyos políticos cuestionables en los 2000, enfrentó el escrutinio de un pueblo que dijo “¡Basta!” en 2021, y hoy se encuentra al borde de su capítulo final en 2025.

 

  • El desenlace exacto –incluyendo detalles de la entrega– se definirá en los próximos meses, pero algo es seguro: el manejo del agua, recurso vital, volverá a estar bajo la lupa pública, con la esperanza de que los errores del pasado den paso a una gestión más transparente, eficiente y alineada con el interés colectivo de los quintanarroenses.

 

 

Con información del Sistema de Nocias de CAMBIO 22

redaccionqroo@diariocambio22.mx

GCH

WhatsApp Telegram
Telegram

Lo más destacado

Portadas: Edición Impresa